Возможен ли административный штраф ниже низшего предела?

Евгений Гришанин 
Директор Нижегородского филиала АО «СТАТУС»
01 декабря 2013г.


Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) устанавливает жесткие наказания для акционерных обществ, нарушивших законодательство о рынке ценных бумаг и об акционерных обществах. При этом законодатель установил только один вид ответственности за указанные нарушения – штраф, минимальный размер которого составляет 500 000 рублей.

В соответствии со ст. 4.1 КоАП наказание за административное нарушение назначается в пределах, установленных законом. Таким образом, лицо, принимающее решение о назначении наказания, ОБЯЗАНО руководствоваться установленными минимальными и максимальными пределами штрафа. В то же время, в силу этой же нормы при назначении наказания ДОЛЖНЫ БЫТЬ УЧТЕНЫ характер совершенного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность. 

Очевидно, что при столь небольшой «вилке» предусмотренного законом размера штрафа учесть, в частности, имущественное и финансовое положение нарушителя и вынести решение о справедливом, соразмерном наказании практически невозможно. Для большинства субъектов малого и среднего бизнеса разница между пятьюстами и семьюстами тысячами является несущественной, т.к. даже минимальный размер штрафа является причиной, побуждающей прекратить деятельность юридического лица. То же самое, но наоборот, можно сказать о субъектах крупного бизнеса: столь незначительная разница между нижним и верхним пределом штрафа не даст им возможности «прочувствовать» тяжесть последствий совершенного правонарушения. Также не позволяет установленная законодателем «вилка» учесть при назначении наказания такие обстоятельства, как наличие ущерба, угрозы охраняемым правоотношениям, повторность совершения правонарушения и иные имеющие значение обстоятельства его совершения. В результате складывается ситуация, когда за разные по характеру и тяжести правонарушения (например, нарушение сроков раскрытия одного отдельно взятого сообщения и необеспечение доступа ко всей информации, подлежащей раскрытию) назначается одинаковое наказание. При этом в первом случае назначенный штраф имеет оттенок «рады бы меньше, да нельзя», а во втором тот же самый штраф в силу его значительности отвечает и характеру нарушения, и целям наказания, и последствиям его совершения.

При таких обстоятельствах административное наказание за нарушение законодательства об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг не отвечает целям, указанным в ст. 3.1 КоАП, т.е. не является соразмерной мерой ответственности, обеспечивающей предупреждение совершения новых правонарушений. Для большинства субъектов малого и среднего бизнеса такое административное наказание почти всегда превращается в инструмент подавления свободы предпринимательской деятельности.

Ситуация осложняется тем, что в подобных случаях единственной «альтернативой» административного наказания является освобождение от ответственности ввиду малозначительности правонарушения, когда деяние хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения, но не представляет существенной угрозы охраняемым отношениям (ст. 2.9 КоАП). В то же время, административное правонарушение не может быть признано малозначительным исходя из личности и имущественного положения привлекаемого к ответственности лица. Следовательно, в системе действующего правового регулирования освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения не может использоваться для целей учета имущественного и финансового положения привлекаемого к ответственности юридического лица. Кроме того, освобождение от ответственности путем признания правонарушения малозначительным во всех случаях, когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности наказания характеру административного правонарушения, противоречило бы принципу неотвратимости наказания. 

Аналогичная ситуация складывается не только в сфере правоотношений в области рынка ценных бумаг. Изложенное в полной мере относится и к ответственности за нарушение законодательства о защите конкуренции, правил пожарной безопасности и др.

Вопрос о том, обеспечивают ли положения КоАП, определяющие административную ответственность за отдельные виды правонарушений, возможность назначения соразмерного наказания за его совершение в условиях, когда наказание может быть назначено только в пределах установленной санкции, уже ставился перед Конституционным судом. При рассмотрении вопроса о конституционности отдельных положений КоАП об ответственности суд руководствовался такими обстоятельствами, как наличие в соответствующих нормах дифференцированных по размеру административных санкций, а также альтернативных мер ответственности (кроме штрафа) , что позволяет юрисдикционным органам обеспечивать индивидуализацию наказания, соответствие его принципу соразмерности, характеру правонарушения и иным обстоятельствам его совершения.

Однако некоторые нормы КоАП, устанавливающие ответственность, не содержат альтернативных видов наказания, кроме штрафа, устанавливая при этом слишком значительный его низший предел. В частности, таковой является норма об ответственности за нарушение законодательства о защите конкуренции (ст. 19.8 КоАП). 

Вопрос о ее правомерности стал предметом рассмотрения Конституционным судом, и 17.01.2013 г. суд принял постановление, которым признал положение части 5 статьи 19.8 КоАП не соответствующим Конституции РФ, поскольку установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства. В мотивировочной части Постановления указано, что при введении в качестве меры административной ответственности значительных по размеру безальтернативных штрафов законодатель в силу конституционных требований соразмерности и индивидуализации юридической ответственности обязан вводить, в том числе, критерии, позволяющие надлежащим образом учитывать имущественное и финансовое положение привлекаемого к ответственности лица. Такой учет, по мнению суда, может осуществляться различными способами, в том числе путем установления правил замены конкретных санкций более мягкими, включая назначение административного наказания ниже низшего предела.

После принятия Конституционным судом данного Постановления у правоприменителей возник вопрос о возможности его распространения на административные правоотношения в иных областях, в частности, в области рынка ценных бумаг. И, на первый взгляд, ответ очевиден: в силу схожести норм об ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг (отсутствие альтернативных мер ответственности, значительный размер нижнего предела штрафа) изложенное в мотивировочной части Постановления в полной мере относится и к нормам об ответственности за нарушение в области рынка ценных бумаг. Однако, как и бывает на практике, суды по-разному отнеслись к решению этого вопроса. Например, интересно мнение Федерального арбитражного суда Поволжского округа: «Конституционный суд ограничил в своем Постановлении возможность назначения наказания в виде административного штрафа ниже низшего предела, установленного законом, только в отношении санкций, установленных ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ. Положения части 1 статьи 4.1 КоАП, устанавливающие правило назначения наказания в пределах, установленных законом, … противоречащими Конституции РФ не признаны». Таким образом, суд Поволжского округа не считает возможным распространить позицию Конституционного суда на иные, кроме ст. 19.8 КоАП, нормы. 

Иной позиции придерживается Арбитражный суд Нижегородской области. Так, 16.04.2013 г. принято решение об изменении решения заместителя главного государственного инспектора г. Н. Новгорода по пожарному надзору и снижении размера назначенного им административного штрафа ниже низшего предела, установленного ч. 4 ст. 20.4 КоАП. В своем решении суд указал, что «…Конституционный суд пришел к выводу о допустимости в таких ситуациях назначать наказания ниже низшего предела санкции статьи, установившей «безальтернативные» штрафы, минимальный размер которых может быть крайне обременительным для конкретного правонарушителя». Апелляционная инстанция оставила решение Арбитражного суда НО в силе, указав в мотивировочной части, что «… указанный подход суда первой инстанции в конкретной ситуации не противоречит положениям статей 1.2, 1.7, 3.1 КоАП относительно цели применения наказания, а также принципу возможности применения правила, улучшающего положение правонарушителя».

Таким образом, в настоящее время в судебной практике существуют противоречия относительно вопроса о возможности распространения положений и выводов Конституционного суда, изложенных в Постановлении 1-П, на нормы КоАП, устанавливающие административную ответственность за иные, кроме указанных в данном Постановлении, нарушения. И в этой связи особый интерес представляет ситуация, сложившаяся в связи с обращением ОАО «Домостроительный комбинат №2» в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным постановления РО ФСФР России в ПриФО о привлечении к административной ответственности на основании ст. 15.19 КоАП. При рассмотрении дела судья пришел к выводу о необходимости обращения в Конституционный суд для разрешения вопроса о конституционности санкции, предусмотренной ч. 2 ст. 15.19 КоАП.

Перспективы рассмотрения этого вопроса Конституционным судом выглядят положительными, ведь вслед за Постановлением 1-П, которым подтверждена неконституционность санкции, предусмотренной ст. 19.8 КоАП, Конституционный суд 14.02.2013 г. принял Постановление №4-П, которым признал не соответствующими Конституции РФ нормы ст.ст. 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП, устанавливающие ответственность за нарушение законодательства о собраниях и митингах. Так же, как и в первом случае, причиной признания этих норм неконституционными явилось отсутствие в них альтернативных штрафу видов наказания при значительном размере низшего предела установленных санкций, что не позволяет индивидуализировать наказание и обеспечить его справедливость и соразмерность. Санкции за нарушение законодательства о рынке ценных бумаг и об акционерных обществах вполне соответствуют критериям, положенным Конституционным судом в основу принятия решения об их неконституционности.

_________________
1 См., например, Определение от 16.07.2009 г. №16-О-О
2 См., например, Постановление ФАС Поволжского округа от 15.05.2013 г. по делу №А65-22636/2012.

Сделано в  metro
Чтобы заказать обратный звонок, пожалуйста, заполните все поля формы:
Чтобы заказать услугу, пожалуйста, заполните поля формы: